中國企業(yè)投資印尼鎳礦的法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略

　　從鎳原料的供應(yīng)來源來看，鎳的礦產(chǎn)類型可分為硫化型鎳礦和紅土型鎳礦兩種，隨著低品位的紅土鎳的冶煉技術(shù)和工藝已日臻成熟，世界鎳原料供應(yīng)已形成紅土鎳礦和硫化鎳礦共同主導(dǎo)的格局。全球紅土型鎳礦主要分布在赤道附近的印度尼西亞、菲律賓、新喀里多尼亞等地，其中，印尼的鎳礦資源量位居世界首位。美國地質(zhì)調(diào)查局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020年世界鎳金屬資源儲(chǔ)量約為 9400 萬噸，其中，印尼資源儲(chǔ)量約為 2100 萬噸，占比 22%。印尼的鎳礦主要是紅土型鎳礦，具有儲(chǔ)量大、品位低、易開采、運(yùn)輸便利等特點(diǎn)，主要分布在該國中東部的蘇拉威西島和馬魯古群島上。

　　中國企業(yè)投資印尼的鎳礦開發(fā)取得積極成效

　　近年來，我國礦業(yè)企業(yè)積極加快“走出去”步伐，充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資源”，特別是在“一帶一路”沿線國家的印尼開展鎳礦項(xiàng)目投資，極大地提高了我國的鎳資源的供應(yīng)保障能力。印尼政府在2014年1月份實(shí)施的原礦禁止出口政策后，部分中國礦業(yè)企業(yè)和冶煉企業(yè)積極在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)鎳鐵冶煉項(xiàng)目，逐漸發(fā)展形成了紅土鎳礦勘探開發(fā)—鎳鐵加工冶煉—不銹鋼生產(chǎn)/新能源電池材料生產(chǎn)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。當(dāng)前中資企業(yè)在印尼的鎳礦投資的趨勢(shì)是產(chǎn)業(yè)園化發(fā)展，該模式的特點(diǎn)是在采礦區(qū)附近進(jìn)行集中建設(shè)，充分利用了地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的鎳鐵產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)能夠很好地實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)協(xié)同效應(yīng)。例如，中蘇拉威西省莫羅瓦利（Morowali）鎳鐵產(chǎn)業(yè)園、北馬魯古省緯達(dá)貝（Weda Bay）鎳鐵產(chǎn)業(yè)園等。

　　印尼鎳礦管理的主要法律制度簡介

　?。ㄒ唬┯∧嵘娴V的法律法規(guī)和礦業(yè)權(quán)證制度

　　外資投資印尼礦業(yè)領(lǐng)域所涉及的政府部門主要有：能礦部、投資協(xié)調(diào)委員會(huì)（投資部）、工業(yè)部、環(huán)境與林業(yè)部、司法人權(quán)部、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督委員會(huì)等。涉及的法律法規(guī)主要有：《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》、《林業(yè)法》、《投資法》、《公司法》、《綜合性創(chuàng)造就業(yè)法》、《關(guān)于實(shí)施礦產(chǎn)和煤炭業(yè)活動(dòng)的政府規(guī)章》（GR23/2010）、《關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)的部長規(guī)章》（MEMR Regulation25/2018）等。

　　依據(jù)印尼《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》及相關(guān)規(guī)定，印尼相關(guān)的礦業(yè)權(quán)證由能礦部頒發(fā)，印尼礦業(yè)權(quán)證主要可分為一般采礦許可證（IUP）、特殊采礦許可證（IUPK）和居民采礦許可證（IPR），其中IPR只有本國居民才可獲得。IUP和IUPK按照礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)的時(shí)序可分為E-IUP（一般勘探許可證）和E-IUPK（特別勘探許可證）、IUP-OP（礦業(yè)一般生產(chǎn)經(jīng)營許可證）和IUPK-OP（礦業(yè)特別生產(chǎn)經(jīng)營許可證）、IUP-OP-SPR（加工冶煉許可證）、IUP-OP-STS（運(yùn)輸銷售許可證）等。

　?。ǘ┯∧徭嚨V開發(fā)管理政策的變化

　　印尼政府對(duì)外國投資者投資鎳礦的限制主要集中在原礦出口和準(zhǔn)入限制兩方面。2010年以前，印尼政府為了鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源開發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不完全限制鎳礦原礦出口。2010年以來，印尼逐漸收緊了包括鎳礦石在內(nèi)的原礦出口政策，政府希望借助本國的資源稟賦優(yōu)勢(shì)來吸引外國資本參與本國礦業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，從而擴(kuò)大就業(yè)，增加稅收，把更多的產(chǎn)值留在國內(nèi)，而不是僅僅出賣礦物原材料。因此，印尼有關(guān)包括鎳礦在內(nèi)的原礦出口政策總體呈逐漸收緊的態(tài)勢(shì)：2012年5月，印尼政府開始逐步提高礦產(chǎn)品出口稅率；2014年1月，印尼實(shí)施全面禁止鎳礦原礦出口政策；2017年1月，印尼政府為了保障本國稅收，開始附條件允許原礦出口；2019年，印尼能礦部將原定于2022年1月重新實(shí)施的原礦出口禁令提前至2020年1月1日生效；2022年3月，印尼政府表示可能從今年開始對(duì)鎳產(chǎn)品加征出口稅（具體見下表）。

　　外資準(zhǔn)入限制方面：2012年，印尼規(guī)定了外國礦業(yè)公司的股份減持計(jì)劃；2013年，印尼政府將采礦業(yè)列入《禁止和限制類投資產(chǎn)業(yè)目錄》；2020年，為提振經(jīng)濟(jì)，印尼政府允許礦企申請(qǐng)延長采礦許可期限、擴(kuò)大礦區(qū)作業(yè)面積，并允許持股51%及以上的投資者轉(zhuǎn)讓其股份；2021年，印尼政府頒布了新礦業(yè)法規(guī)GR96號(hào)條例，取消了礦業(yè)公司中外資持股比例的限制，并放寬了外資剝離義務(wù)的履行期限。

　　中國企業(yè)投資印尼鎳礦開發(fā)的主要法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略

　　相較于國內(nèi)礦業(yè)項(xiàng)目而言，海外礦業(yè)項(xiàng)目的資源稟賦條件相對(duì)更好，但因境外投資涉及不同地域文化、不同法律體系等多方面因素，投資的風(fēng)險(xiǎn)更高，成功的難度也更大。中國企業(yè)在印尼開展鎳礦投資活動(dòng)可能面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：

　?。ㄒ唬┓烧咦兓L(fēng)險(xiǎn)。

　　中國企業(yè)投資印尼礦業(yè)項(xiàng)目的法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)主要包括行業(yè)準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)、法律沖突風(fēng)險(xiǎn)和本土化風(fēng)險(xiǎn)。礦業(yè)是印尼的限制性投資行業(yè)，印尼政府對(duì)礦業(yè)政策調(diào)整比較頻繁，這會(huì)增加外資企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入的法律風(fēng)險(xiǎn)。印尼因?yàn)檎沃贫鹊脑?，也?jīng)常出現(xiàn)全國性法律和地方性法律互相矛盾的情況，這是外資企業(yè)需要面對(duì)的法律沖突風(fēng)險(xiǎn)。印尼政府于2012年通過修改礦業(yè)法規(guī)規(guī)定外國礦業(yè)公司需逐年把所持股份讓渡給本國投資者，這是外國資本必須面對(duì)的本土化法律風(fēng)險(xiǎn)。法律變化風(fēng)險(xiǎn)作為固有風(fēng)險(xiǎn)難以完全規(guī)避，因此在投資前應(yīng)當(dāng)做好充分的調(diào)研和準(zhǔn)備來進(jìn)行轉(zhuǎn)移和緩釋。

　　（二）投資并購風(fēng)險(xiǎn)。

　　包括投資并購審查風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)以及股權(quán)代持風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)印尼《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》、《公司法》、《投資法》等有關(guān)規(guī)定，外資企業(yè)在印尼開展包括鎳礦在內(nèi)的礦業(yè)并購?fù)顿Y活動(dòng)應(yīng)遵循以下五個(gè)步驟：（1）被并購企業(yè)的內(nèi)部流程，即通知—股東決議—公示的流程；（2）應(yīng)當(dāng)?shù)玫接∧崮艿V部的批準(zhǔn)通過；（3）應(yīng)當(dāng)?shù)玫接∧嵬顿Y協(xié)調(diào)委員會(huì)的批準(zhǔn)通過；（4）因并購而修改的公司章程應(yīng)當(dāng)?shù)玫接∧崴痉ㄈ藱?quán)部的批準(zhǔn)通過；（5）觸發(fā)了反壟斷審查條件的并購活動(dòng)應(yīng)提交印尼商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行反壟斷審查。融資風(fēng)險(xiǎn)主要是指國際礦業(yè)投資并購項(xiàng)目往往因超出計(jì)劃投資額而需要追加投資，而中國企業(yè)傳統(tǒng)的銀行借貸等單一化融資手段與投資并購國際化的要求不相適應(yīng)。匯率風(fēng)險(xiǎn)是指隨著礦業(yè)項(xiàng)目本土化戰(zhàn)略的實(shí)施，礦業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)使用印尼盾作為結(jié)算貨幣，因印尼盾匯率不穩(wěn)定而導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)。股權(quán)代持風(fēng)險(xiǎn)是指，印尼政府規(guī)定了礦業(yè)公司中外國資本的股份減持計(jì)劃，并且禁止股權(quán)代持行為，但在現(xiàn)實(shí)中中資企業(yè)存在大量的股權(quán)代持情況，因此而面臨股權(quán)代持協(xié)議被認(rèn)定為無效的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于印尼鎳礦項(xiàng)目的投資并購風(fēng)險(xiǎn)，中資企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡量選擇熟悉跨境并購業(yè)務(wù)、精通印尼本土文化和法律法規(guī)制度的專業(yè)化法律、會(huì)計(jì)、稅務(wù)團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行規(guī)避。

　?。ㄈ┵Y源儲(chǔ)量風(fēng)險(xiǎn)。

　　礦業(yè)公司的核心資產(chǎn)就是采礦權(quán)，而采礦權(quán)最重要的要素就是資源量/儲(chǔ)量的多少及其可靠性。資源量的多寡是開展后續(xù)冶煉加工工作的基礎(chǔ)，因此資源風(fēng)險(xiǎn)是所有風(fēng)險(xiǎn)中居于核心地位的風(fēng)險(xiǎn)因素。印尼鎳礦項(xiàng)目的資源儲(chǔ)量風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在：印尼的紅土鎳礦權(quán)區(qū)塊所做的礦產(chǎn)勘查工作相對(duì)不足；做過勘查的礦權(quán)區(qū)塊也因工作程度和勘查技術(shù)水平的差異而存在資源量的可靠性風(fēng)險(xiǎn)。因此，在進(jìn)行礦業(yè)并購的過程中，應(yīng)在前期的調(diào)查核實(shí)中摸清家底，準(zhǔn)確的資源量是開展后續(xù)活動(dòng)的基礎(chǔ)。

　　（四）項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

　　包括項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)主要是指工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)，在印尼的礦業(yè)投資項(xiàng)目，工期延誤的現(xiàn)象比較常見，會(huì)導(dǎo)致礦業(yè)投資項(xiàng)目的收益率下降，嚴(yán)重拖延則會(huì)致使投資失敗。項(xiàng)目的經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)是指中資企業(yè)忽視了海外環(huán)境與國內(nèi)的現(xiàn)實(shí)差異，盲目地照搬國內(nèi)的經(jīng)營方式和管理方法所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。印尼的礦業(yè)及冶煉項(xiàng)目必須要有配套的交通、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施，但印尼的這些基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，由此產(chǎn)生的自行建設(shè)或進(jìn)口清關(guān)的額外支出是外資企業(yè)的項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，中國投資者應(yīng)當(dāng)因地制宜，切忌教條式地照搬國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，礦業(yè)項(xiàng)目管理是一個(gè)長期的過程，應(yīng)當(dāng)注重融入當(dāng)?shù)匚幕?，培養(yǎng)和使用更多的本土員工，把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

　　中國企業(yè)投資海外礦業(yè)項(xiàng)目，主動(dòng)規(guī)避和緩釋法律風(fēng)險(xiǎn)，提高投資成功率的重要手段就是要尊重法律服務(wù)的先行性，加強(qiáng)礦業(yè)項(xiàng)目的合法合規(guī)管理。以往中國企業(yè)的海外礦業(yè)投資失敗案例的教訓(xùn)就包括，投資初期不重視法律盡職調(diào)查，照抄照搬國內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，投資過程中沒有針對(duì)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效的規(guī)避和防范等問題。筆者認(rèn)為，中國企業(yè)在印尼鎳礦投資并購中應(yīng)當(dāng)選擇熟悉印尼礦業(yè)政策和本土文化的礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的專業(yè)律師進(jìn)行法律盡職調(diào)查，幫助識(shí)別和梳理出礦業(yè)項(xiàng)目中蘊(yùn)含的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為礦業(yè)投資項(xiàng)目的成功實(shí)施保駕護(hù)航。